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中国经济均衡发展需要解决的若干特殊问题
○郭树清
作为一个人口超过北美、欧洲和日本总和的国家，中国持续25年的高速增长创造了世界历史奇迹。任何经济体系处于高速增长时期，都会发生不均衡问题。没有不均衡就没有发展。在现代市场经济条件下，不均衡应当能够自动得到调整，中长期会趋向均衡。但是，中国改革开放以来，特别是最近一些年里，形成了非常独特的非均衡形态。不仅持续时间很长，而且影响范围极广，提高了发展成本，降低了增长效益，限制了未来的潜力。树立科学发展观，落实“五个统筹”，必须实现中国经济的均衡发展。
一、特殊的非均衡表现
（1）需求波动剧烈。进入90年代以后，国内需求特别是消费需求出现疲软，投资需求大起大落。存货增加过多。工业产销率经常低于96%的水平（2003年投资很热，也只有98%）。平均每年新增的库存高达2000多亿元。对外贸依赖程度不断提高，违反了大国经济的一般规律。此外，出口价格水平持续下降，进口价格水平持续上升，贸易条件趋于恶化。
（2）就业形势恶化。从上世纪90年代初开始，我国非农就业岗位的增长就逐步放慢步伐。乡镇企业吸纳就业的能力日渐萎缩，国有企业下岗失业人员更是与日俱增。从1996年到2002年，非农就业在全部就业中的比重一直停留在50%左右。这意味着工业、建筑业和服务业作为总体，连续多年没有额外提供新的就业岗位。而1978年到1995年，非农就业比重上升了20个百分点。
（3）收入分配失衡。改革开放以来，人们的收入水平和生活水平的提高达到了历史最好时期。然而，收入分配的城乡差别和地区差别，在经济起飞的前期呈现缩小趋势，后期却转变为扩大的趋势。这与发展经济学关于收入分配的U型理论正好相反。然而，占人口多数的农村居民，最近一些年来收入增长缓慢，生活条件与城市居民进一步拉大距离，这意味着他们的平均收入相对下降。城市特殊困难人群的规模也出现增加的势头。
（4）资本相对过剩。早在90年代初期，我国出现了投资率低于储蓄率的现象，1993年投资膨胀，情况有所改变。但是，之后十多年时间里，如果把外汇储备的因素考虑进来，总体上呈现出资本净流出趋势，平均每年200亿美元左右。一个低收入或低中收入国家却长期为发达国家提供资金，弥补其储蓄不足。
二、远离常态的经济结构
（1）产出构成。在全部GDP中，中国的三次产业比例是155233；低收入国家是233245，中等收入国家是103852，世界平均是53164。中国现行的国民经济核算方式与国际上不完全可比，服务业产值的低估可能较为严重，但是即使考虑这个因素，中国第二产业的比重也显然过高。
（2）就业构成。据统计，2003年中国的三次产业就业分布为49.121.629.3。其他国家的普遍规律是，第三产业就业人数为第二产业的2倍～3倍。过去实行计划经济的东欧国家，第二产业就业比重略高一些，但是第三产业比重也明显高于中国。值得注意的是，我国的就业统计中没有考虑农民广泛存在的兼业问题，如果按实际工时的分配来测算，那么农民真正用于农业生产的时间可能平均只有两个月左右。将这个因素考虑进来，估计我们的三次产业实际就业分布大约为253540。第二产业就业比例过高，第三产业就业比例过低的问题仍然十分突出。
（3）支出结构。近些年来，中国GDP的最终使用中，家庭消费支出占47%，政府消费占12%，资本形成将近40%。世界平均为611722。其中，低收入国家为701120；中等收入国家为591525。这说明，一方面，中国的资本投入水平是极高的，另一方面国民经济总体效益是较低的。此外，中国的净出口占GDP支出的2%，这表明国内储蓄对外转移。
（4）资本结构。资本形成包括固定资本和存货增加两个部分。中国的存货比重畸高，九十年代经常持续在资本形成中约占10%左右，约相当于GDP的3%，这意味着平均每年有数千亿元的产品生产出来，计入GDP，但是没有卖出去，形成库存积压。10多年来，累计的存货增加高达2万亿元以上，除极少部分为扩大生产所必需之外，主要是产不适销的缘故，由此增加的银行不良贷款至少在一半以上。
（5）城乡结构。2003年，中国城市化率达到40.5%。世界平均水平已将近50%。城市的定义在世界各国都不尽相同。按照多数国家和地区的口径，人口在2500人以上且就业以非农产业为主的居民区，就被归为城镇而非农村。如果仅就人口聚集程度和非农就业比重两项指标来看，中国的城市化率估计早已超过50%，因为，现在有数以万计的农村和集镇已经实现了非农产业为主，且聚集人口超过2500人的规模。但是，其他社会服务和基础设施及生活条件依然没有实质性改变，生活方式与城市相比差别较大。
（6）地区结构。尽管最近两年，某些中西部省区的经济增长速度超过东部省市，但是从总体上看，并没有改变东部沿海地区占全国GDP比重持续上升的趋势。去年以来投资迅猛增长，又主要集中于东部地区。目前沿海12省市的人口在全国人口的比例为41.3%，在GDP中所占比例为68.7%。一个国家高速增长25年后仍然没有出现地区之间趋向平衡的调整，简直是不可思议的。
三、内在的体制和政策原因
（1）政府主导经济。中国改革开放时代的开启，以党和政府工作重心转移到经济建设上来为标志。没有各级政府的积极努力，过去25年不可能达到年均9.4%的增长速度。但是，政府直接干预经济活动，带来的消极影响是严重的。投资和经营决策与市场真实情况相差甚远；成本约束机制不健全；风险无人承担；持续地侵蚀和破坏市场。政府主导经济模式，还是在高度分权的背景下形成的，所以有五级或六级的政府经济主体在同时活动。政府与政府之间的竞争明显超过了合理的限度。
（2）要素市场滞后。对于转轨经济国家，市场体系的恢复和发展需要时间，不可能一蹴而就。但是与商品和服务市场相比，要素市场最近十年来的发展，无论是资本市场，还是土地市场、劳动力市场，都远不如预期，许多方面停留在“双轨制”上。与中欧和东欧的一些国家相比，我们从遥遥领先转变为远远落后。要素市场的开放，无疑会带来一些负面影响，对此必须慎重考虑。但是，问题在于，因之而不开放所造成的负面影响，可能更要大得多。直接融资和间接融资的关系就是如此。过度担心资本市场出乱子，那么就会不断加大银行的不良资产比率。在要素市场没有达到一定成熟程度时，所谓市场在资源配置中发挥基础性作用就很难实现，行政低效率与官员腐败也与此不无关系。
（3）激励机制扭曲。在政府部门和国有经济部门，向上级负责的“官本位”导向不仅停留在观念上，而且体现在体制上，甚至在很大程度上影响到非公有经济部门。地区发展的衡量和考核及相互之间的竞争，主要使用产值指标和财政收入指标。现行财税体制继承了传统的间接税为主、生产环节征收为主的模式，客观上强化了追求经济增长速度，特别是工业增长速度的氛围。新的分税制为主体的财政体制，取得了很大的成功，财政收入连年快速增长，但是中央对地方的一般转移支付能力提高十分缓慢，这进一步刺激了地方办工业的积极性。企业的激励机制也存在许多不合理因素，造成对于产值、价格、销售额、增长率等指标较为重视，而对于产品创新、品牌意识及市场开拓能力兴趣不足。
（4）城乡二元制度。发展经济学提出的所谓“二元结构”，是指现代工业与传统农业并存。中国的情况是，不仅城乡经济存在差别，更特别的是，城乡社会结构、城乡居民的权利义务被二元化了，而且由一系列的经济、社会、政治体制和政策固定下来。例如，我们从来就没有实现过真正的“国民义务教育”。过去的改革开放已经猛烈地冲击了这种二元制度，但是其基本的框架依然保留至今。这个因素对中国产业结构的扭曲做出了不菲的贡献。
（5）涉外经济优先。对外开放不仅对经济发展有巨大的推动作用，而且对体制改革也发挥了重要的促进作用。东部省市由于交通、通信、技术、人才的有利条件，获得了对外经贸发展的良好机遇，这是非常正常的。但是，除了公开的优惠之外，金融、外汇、外贸、外资方面的政策，事实上为沿海地区提供了巨大的隐性好处。涉外经济部门渐渐与国内经济部门相对分离，在相当大程度上形成了自我循环或与国外经济联系更紧密的格局。目前，中国沿海与美国、日本、亚洲“四小龙”的经济在一定程度上已经处于相同的产业链条之中。外贸进出口中一半以上是来料加工和进料加工，一半以上由外商投资企业创造。高新技术产品的生产和进出口绝大部分都只限于外商投资企业，与国内经济中的其他企业关联很少。实际上我们看到了另一种形态的“二元结构”。
（6）服务业过度管制。在任何国家，一些服务业因其功能特殊，都会受到政府的关注和调节。例如通信业、金融业、保险业、媒体和广告业、卫生保健业等等。以防范风险为目的的监管，以保障社会效益为目的的管理，以维护国家安全为目的的调控都是必要的。但是，我们对服务业的管理，长期保留了计划经济时期形成的制度和方法，与新的形势严重不协调。一方面，该由政府部门负责管理的资质审查、合规性监督等等很难落实；另一方面，该由企业或事业法人自己独立经营自主负责的事情又常常听命于政府部门。这在市场中介机构、教育、文化单位尤为突出。这导致服务业发展困难重重，活力不足，无论是经济效果还是社会效果都很不理想。
四、回归均衡发展的总体战略
（1）让市场在调整结构中更充分地发挥作用。坚定不移地理顺生产要素价格关系，消除利率、租金、税率、汇率、工资等等方面的扭曲。按照“统一、开放、竞争、有序”的要求，检查和评估各种市场，将每个领域的每一项缺陷与不足列在明处，落实解决的办法和负责的部门。清理相关政策和法规，继续整治各种乱摊派、乱收费现象，将取消各种违背实际成本收益关系和公平竞争原则的政策优惠作为重点。既要惩处增加市场交易成本的行为，又要严格制止行政性压低要素价格的做法，恢复市场客观、自然的本性。充分注意不同商品和不同要素的市场个性，制定和落实与之相适应的监管办法。
（2）让政府在公共领域尽到自己的责任。政府职能已经被明确界定为四个方面：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。比较而言，社会管理和公共服务都比较模糊。首先是最基本的公共物品的供应没有完全保障。第二，社会管理出现了许多空白。第三，政府的行为方式未能及时转变。
（3）让农民平稳有序地转入城镇。人口向城镇聚集，是经济社会发展的必然趋势，既不能压抑，也不能跃进。由于中国有较大的历史欠账，需要而且可能采取一些超常规的调整。在未来相当长一段时期内，城市化率年均提高2个百分点左右也并不是不可能的。关键在于要解决好农民向城镇转移过程中的矛盾和问题。我们应当采取的是鼓励、接纳、融合的方针。需要有教育、培训和就业担保，权益保护，包括工资、住房和社保。党政工青妇，所有的机关、学校、工矿都应平等对待进城务工人员。中国的产业工人历来都是以离乡农民为主体构成的。有煤炭工人、钢铁工人、建筑工人，没有“农民工人”。因此，应当逐步取消“农民工”的称谓和身份标签。必须坚决推进统一城乡就业市场的各项政策，为农民非农就业创造各种必要的条件。各级各行业工会都要把来自农村的职工纳入自己的组织之中，使其在合同、工资、福利、公民权利等等方面切实得到公平对待。
（4）让沿海与内地更紧密地联系在一起。这是关系中国经济未来存亡的战略问题。必须按照符合市场规律的方法，通过市场机制的作用，加强地区之间的联系与合作。通过规范金融、土地和劳动力市场，这个目标是完全可以达到的。扩大内需不仅有利于中西部，从长远看，更有利于东部。如果不把外贸依存度逐渐降下来，沿海的产业会成为永远长不大的树木。东部地区产业结构必须升级，将一部分基础性产业和劳动密集型产业转移到内地。在沿海地区，最重要的是理顺市场关系，坚决消除“低价招商”，限制数量扩张，鼓励质量提高。进一步实施西部大开发战略，振兴东北等老工业基地，支持中部地区承接东部地区的产业转移，形成各具特色，互相补充的产业结构，全国统一的市场经济体系。
（5）让国内经济更合理地融入世界经济。中国经济的崛起，势必会极大地改变世界的经济、政治和文化格局。一般制造业产品价格会长期走低；初级产品价格可能重新上扬；能源在可预见的将来不会有新的革命，因此其供求关系会发生很大变化；环境和水资源的国际协调将进一步显露其必要性。
五、主要的政策措施
根据上述总的原则方针，需要制定和执行一系列具体的政策，包括实施改革和开放举措。
1.土地、城市与环境政策。
（1）从法律、政策和管理实践上，尽快统一城乡规划。目前城市规划与农村规划截然分开互不衔接，从理念到管辖都不相同，难以实现城乡统筹，而且还造成许多其他管理方面的漏洞。
（2）从非农用地的源头上堵住浪费。从规划的每个方面都节约土地。首先是提高城镇规划的科学性，例如城镇布局不能过于分散；其次要提高工业规划的科学性，例如县以下的工业一定要逐步集中到较高程度；第三要提高交通规划的科学性，例如在同等运能的前提下，要增加铁路减少公路。
（3）工业和城市发展，要尽量利用非农土地，包括山地、丘陵、荒滩。鼓励有条件的地方在科学合理的前提下填海造地。
（4）对沿海发达地区立即实行“非农用地总量零增长”政策。冻结发达地区城镇和工业用地，首先是保护环境的需要，同时有利于提高当地人民生活质量，有利于实现土地、工业、人口“三集中”，加快实现当地的现代化和创造良好的可持续发展条件。同时允许一定条件下的土地置换，增加大中城市用地，减少城镇占地。
（5）建立和完善农村土地经营权流转制度，进城农民宅基地定期核查退收制度。各地可以采取切合实际、能为多数人接受的政策和做法，解决进城定居农民两头占用住房和土地的问题。
（6）各地要从自己的实际出发，有计划有步骤地推进乡村撤并，并使之与农村基础设施建设、公益事业投资紧密结合起来。搞好土地整理和复垦，这方面应当认真借鉴日本、德国等国家的经验。
（7）建立土地基金，探索农村土地国有化。扶贫移民、生态移民、工程移民应当改变方向和方式，将富裕地区、发达地区、城镇地区作为主要的移民目的地。
（8）进一步加快户籍制度改革。允许各地根据自己实际，实行居住证制度，对于有稳定就业和住房的进城农民，允许迁入户籍。与此同时，也要从多方面淡化户籍制度的影响。
（9）城市公共服务向进城农民有序开放。例如，义务教育、疾病预防、就业培训,经济适用住房、群众性体育和文化设施等等，由各地制定出可行的办法和措施。
（10）调整行政区划，增设市和镇，将非农就业占主体的农村地区改变为城市地区。应当采取特殊的法律和行政措施，为实际城市化水平较高的县镇乡村提供设市设镇的方便，坚决排除各种维护不正当利益的干扰和阻挠。与此同时，停止增加那些名不符实的“地改市”和“市管县”。
2.就业、工资与社会保障政策。
（1）将增加就业岗位作为地方政府的重要工作目标。积极鼓励民营经济，帮助中小企业、手工业个体户，扶持社区服务以及其他各种第三产业。
（2）宣传普及正确的择业观念，促进社会形成劳动光荣、行业平等的风气。
（3）加强就业指导和培训，切实解决结构性失业问题。
（4）从政策上高度重视非正规就业、非全日制工作岗位。从制度上多方面鼓励各种灵活的就业方式。在制定就业发展计划时，应把家务劳动作为一个行业来对待。
（5）整理和规范劳动力市场，清理违规雇佣劳动力现象，查处侵害劳动者权益的行为。统一城乡劳动力市场。
（6）逐步建立正常的劳资谈判机制，使工资真正由市场供求关系来决定。
（7）加快实施“社会统筹与个人账户”相结合的基本社会保障制度，真正做实个人账户，划拨国有资产，弥补老职工养老基金积累不足的缺口。
（8）把定居城市的农民和失地农民纳入统一的社保体系。
3.金融、财政与税收政策。
（1）根据早已具备的条件，加快推进货币、资本、保险、外汇等领域的市场化改革。完善金融产品的市场定价机制。
（2）金融服务业本身需要加快发展，无论是支付清算还是信贷融资，无论是股票、债券还是货币、票据、保险，都需要大力发展。应当制定全面促进金融业发展的规划和政策。
（3）建立和完善覆盖全社会的交易信息系统，将商品、服务、工资、投资等各种交易活动纳入这个体系，为市场监管和财政税收监督奠定良好基础。为此必须动员全社会，尽力推广非现金交易，推广收银机，全面建账，普及簿记。
（4）在完善行政事权划分的基础上完善分税制财政体制。改变政府片面追求工业产值的倾向。逐步将税收重点从生产环节和交易环节转移到收入和交易环节。
（5）发展和完善地方财政收入体系，加强对个人所得税的征管，建立、培养物业税（财产税）和遗产税、赠予税。
（6）鼓励对社会公益事业的捐赠。财政和税收政策应给予优惠，社会应对捐献者广为表彰。
（7）进一步增加财政用于社会服务方面的支出比例。坚决压缩直至取消政府对经营性部门或项目的拨款和资助。
（8）坚定不移地迈出统一城乡税制的步伐，在取消农业税后，要将规范农村地区的增值税、营业税和所得税作为重点。
4.对外开放与国际收支政策。
（1）继续推进服务业开放，政策基点应当由被动转变为主动。鉴于国内就业结构调整的迫切需要和相关人才、经验的缺乏，应当进一步加大服务业对外开放的力度和范围。
（2）调整外贸政策，逐步减少对出口的过度优惠待遇。切实改善外贸出口结构，减少国内稀缺资源和高能耗产品的出口，控制一般制造业产品的外销数量，同时促使发达国家改变对中国的技术出口限制，提高进口素质。
（3）切实落实“国民待遇”，统一内外资企业的政策环境。认真检讨和评估外商投资政策，对低技术高污染的行业，国内外市场严重过剩的产品，以及容易造成投机炒作和资产泡沫的投资活动，适当加以限制。
（4）坚决地稳步地实施“走出去”战略。重点支持国内企业到海外开发能源、原材料和农业，建立有优势的制造业海外生产基地，开拓市场，发展营销网络。
（5）拓宽资本流入与流出渠道，逐步使人民币资本项目交易从部分可兑换过渡到基本可兑换。
（6）完善人民币汇率形成机制，使市场供求发挥更大的作用，使人民币汇率在合理均衡的水平保持基本稳定。
（7）积极引导人民币在周边地区流通，发展双边本币在贸易和投资中的支付清算功能，参与区域性货币合作，逐步减轻国际经贸和金融活动对少数几种货币的依赖。
（8）进一步完善对资本流动的监测和调控，防范和化解外部风险，确保国家金融和经济安全。
（作者：国家外汇管理局）
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