对我国证券市场会计监管模式选择的思考

　　近年来，国内外证券市场上出现很多问题。在国外，美国安然、施乐、世通，默克制药等国际大型上市公司接二连三地爆发出不同的财务状况的会计丑闻；在国内，从1997年琼民源公司案发，到后来的红光实业、东方电子、银广夏、郑百文等重大虚假会计信息案件，引起公众的强烈不满，证券市场会计监管再次成为公众关注的焦点。然而，我们应该看到治理虚假会计信息是一项复杂的工程，选择一个有效的会计监管模式是其关键一环。中国有句古训告诉我们，“不以规矩，不成方圆”，由于我国证券市场还不成熟，所以在会计监管模式的选择时，不仅要借鉴国外的先进经验，还必须充分结合我国国情，才能真正建立起有效的证券市场会计监管体系。
　　一、我国证券市场会计监管模式的演变
　　第一阶段，财政部独立监管阶段。1981年～1985年是我国证券市场的萌芽时期，根据《中华人民共和国国库券条例》，由财政部管理为弥补财政赤字而以摊派形式发行的国库券。这一阶段除发行国债外，基本上不存在股票市场和企业债券市场。尽管在1984年首度公开发行了一支股票（飞乐音响），但由于股份制试点和股票交易仅限极其狭小的范围和零星状态。该阶段不存在真正意义上的监管。
　　第二阶段，1986年～1992年10月，我国证券市场初具规模，证券市场监管体系初步形成，但尚未形成一个统一有序的集中管理体系。1986年1月颁布了《银行管理暂行条例》，确定了中国人民银行作为中央银行管理企业证券的权利，使之成为证券市场的主管机关。但监管职责未明细，缺乏监管的力度和权威。形成一个统一有序的集中管理体系。同时，以沪、深两市为代表的地方政府扮演了重要的监管角色。1991年8月，中国第一个全国性的行业自律组织　　　证券业协会成立。至此，政府介入管理的集中管理模式略见雏形。
　　第三阶段，1992年10月～1998年8月，以国务院证券委员会为政府监管主体的初级集中型的监管模式初步形成。1992年10月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，标志着全国证券市场统一监管模式的确立。同时，有关证券市场监管的法律也加快步伐，我国的证券市场迅速发展。1993年4月国务院颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》基本确立了证券委员会为政府主管机构，证监会为执行机构，国务院各部门和地方政府共同协作的监管模式。这种监管模式摆脱了依靠人民银行和财政部的旧模式。
　　在这一时期，监管模式逐渐出现了加强集中统一管理的动态特征。1997年8月国务院将沪、深两地交易所划归证监会直接管理。与此同时，证券业与银行业、信托业、保险业的分业管理也于1996年开始深入推进，使得这一时期证监会的统一领导地位和整个监管体制的集权性程度逐步提高，整个监管现出多层次、多元化部门分工协作的特色。
　　第四阶段，1998年10月，我国政府监管为主的集中型监管模式正式确立，从此我国证券市场的发展开始走向规范化。在1998年国务院机构大改革的背景下，国务院撤消证券委，明确证监会成为国务院的直属机构和全国期货市场的主管部门，并同时批准了证监会职能、内设机构和人员编制的“三定方案”。《证券法》于1999年7月1日的正式实行，使得证监会突破以往的自身性质和角色束缚，成为唯—而独立的最高监管机构，进一步明确了我国实行集中统一监管模式。
我国现行监管模式如下图所示。
　　二、我国现有会计监管模式存在的利弊
　　毋庸质疑，我国现阶段是以政府为主导的会计监管模式，对遏制会计信息失真的确发挥了重要作用，对这种监管模式的优劣评价，主要表现在：
　　由于我国特有的国情，会计监管必然是中央集权，这种集中监管模式的优点较为明显。首先，政府是会计监管的核心，这种无法超越的地位比较突出，目的是更注重保护投资者的利益，做到公开、公平和公正。其次，我国政府监管机构的特殊地位，能从整体上协调全国证券市场的发展。我国是由政府指定有关证券市场的法律、法规，而且管理口径同意，有力提高了监管的权威性和管理的深度与广度。我国地大物博，这种方式突破了地域的管制界限，有效地发挥了政府机构的监管职能。最后，任何自律组织都会按照“自利”原则办事，政府部门的最高监管地位使得政府监管可以很好的限制自律机构的这种弱点，并加以合理引导和利用。
　　但这种监管模式也有其缺陷。由于证券市场会计监管是一项艰巨而复杂的工作，涉及的范围极其广泛，在政府监管机构在监管证券市场的过程中，难免对证券市场过多的行政干预，自律组织没有任何实质上的作用。而且政府监管机构没有深入证券市场，难以准确的掌握有关信息，使得政府监管的直接成本较高，从而降低了监管效率。在市场发生巨大变动时候，政府监管机构很难做出迅速的反应，耽误了更好的时机，采取有效的措施。此外我国的会计监管的主体也并不是十分明确。财政部一直以来就是全国会计工作的主管部门。随着我国证券市场的发展，于1992年成立了中国证券监督管理委员会，它并不隶属于财政部门。这两个部门对证券市场监管的侧重点不同，往往财政部门颁布的有关准则与证监会颁布的有关规范相互交错。
　　三、证券市场发达国家会计监管模式的选择及对我国的启示
　　由于我国证券市场还不成熟，所以在会计监管的行进历程中，基本上采取了“摸石头过河”式的“试错”前进方式，而最大的问题是丧失了效率。站在世界的角度，对美国等无论是证券市场还是会计监管均发达的国家学习，哪怕是经验教训对我们来说都是宝贵的财富。本文选取了美国、英国、法国、日本四个证券市场发达国家作为样本，并受到国际会计模式分类的启发，根据会计监管的集中程度和会计的主要服务目标将会计监管模式进行分类，分析其他国家是如何选择证券市场会计监管模式的。
　　1.行业自律为主，政府干预为辅，保护投资者利益的美国会计监管模式。
　　美国的会计监管模式以保护投资者利益为最高的目标，主要以民间审计为主，由注册会计师事务所实施监管，证券交易委员会对注册师会计所实行再监管。证券交易委员会负责监督上市公司的财务报告，但SEC的这种监管是间接的，通常是由会计师事务所进行审计。
　　美国上市公司接二连三的传出会计丑闻，引起美国公众对行业自律监管的不满。在当今这样一个极其复杂的多方博弈的市场经济中，仅仅依靠某一个行业自律性组织来进行会计监管是无效的，只有通过行政监管，才能真正达到保护投资者利益、维护社会安定的目标。安然事件后，美国建立了一个独立的监管机构负责对注册会计师行业进行监管，这意味着美国的会计监管模式也向着独立监管模式转变。
　　2.民间审计为主，保护投资者利益的英国会计监管模式。
　　英国的会计模式是“强调公司财务报告应给予‘真实与公允反映’”。1948年《公司法》规定英国的会计监管主体属于民间组织。
　　随着经济全球化和会计国际化的发展，以行业自律为主的英国会计监管模式的局限性也逐渐暴露出来。由于缺乏一套强有力的会计监管法规，使得英国各地之间会计监管的程度不一致，极大地影响了英国证券市场会计监管的水平。因此，目前英国也在逐渐吸收集中政府监管模式的一些优点，希望对现有模式进行有益的补充。
　　3.政府驱动，税务主导的法国会计监管模式。
　　法国是西方国家中实行计划经济的国家。在会计立法上，国家在制定会计准则中发挥的作用比较大，强调会计准则的统一性，强调会计服从税法的要求并与税法的规定保持一致。法国实行“会计总方案”，政府组建了全国会计监督委员会来负责实行会计总方案。会计总方案实行统一的会计制度，满足国家税收的要求。法国的会计监管模式主要由政府驱动，以国家税收为导向。而民间审计机构发挥的作用有限。与法国会计监管模式相类似的有西班牙、比利时和意大利等国家。
　　4.政府监管，法律为基础的日本会计监管模式。
　　日本的监管主体都是由大藏大臣直接领导的，而证券交易监视委员会为专门的政府监管机构，以大藏大臣任命，监视委员会认同的地区财政局长为地方证券监视长官的垂直管理式的监管模式，在法律的基础上执行监管任务时，实行了证券交易监视委员会和自律机构的有机结合。
　　通过对各国证券市场会计监管模式选择的分析，对我国证券市场会计监管模式的设计提供极其重要的启示。
　　第一，政府的作用不可忽视。美国证券市场会计监管被公认为是最为严格也是最有成效的监管体系，其模式也为许多国家所效仿。其证券市场会计监管方面的成功经验和教训充分说明：统一立法和集中管理是在总体上保证证券市场公平与效率的更为有效的管理方式。强调政府监管的思想精髓，就是充分保护投资者尤其是中小投资者的利益，最终实现资源优化配置的目标。
　　第二，自律管理组织具有不可替代的历史基础和现实作用。其地位最好是“政府监管下的自律管理”，它可以成为政府监管的有效补充。任何国家和证券管理体制都必须依赖自律机构完成对市场变化做出灵活而迅速反映一线监管活动，弥补政府监管的成本过高和政府失灵所造成的监管效率不足。另外，自律机构本身又应该置于政府集中监管机构下，从而有效地消除由于自利和不良竞争所导致的市场不公正和混乱。
　　综合以上两点，我们可以发现一个富有效率的证券市场会计监管模式应该是政府监管与自律监管的有机结合，既不是完全自律，也不是政府垄断。符合证券市场本质和内在经济要求的证券市场监管机构也应当是政府与自律监管主体之间合理分工、相互配合所组成的有机整体，同时前者与后者之间还存在监管与被监管的关系。这就给我国在构建有效的证券市场会计监管体系的时候提了个醒，可以借鉴发达国家的经验或教训，充分考察我国的国情与会计监管的现状，找到政府监管模式与自律监管模式的依存关系，寻求找到一个最佳结合点，并处理好两者之间的主次、层次关系。这样的监管模式应该是最有效率、最理性的监管模式。
　　四、我国证券市场会计监管模式的选择
　　判断一个国家的会计监管模式适合与否的标准不是仅看其形式，而要看其内容实质，建立我国证券市场会计监管模式就要站在我国会计所依存的政治、经济、法律和文化环境下。我国正处于经济转轨时期，对会计监管模式的选择应该植根于我国的经济、政治和社会文化，对西方会计监管只是借鉴，而不是重复的过程。中国是社会主义市场经济，而且还处于初级阶段。社会主义初级阶段最重要的特征就是：共产党领导和公有经济为主体。因此，笔者认为，当前适合我国国情的证券市场会计监管模式应该是以国家供给制度为前提，政府监管为核心，行业监管为导向的独立监管模式。
　　1.成立一个独立的监管机构，隶属财政部和证券监管部门的双重领导（重要的人员由财政部和证监会委派）。这个新机构的职责是：协助制定会计规范；组织和加强会计监管理论的研究，解决会计发展的理论和实践问题；搞好各监管主体之间的协调等。这种模式的要求是在一定程度上实现证券市场集中统一管理的要求，涉及有关法律、法规的全面修改、相关监管职能部门的调整以及人们观念的转化。
　　2.由证监会执掌会计准则的制定权，而财政部进行间接调控
　　将会计准则的制定权纳入证监会集中统一的监管下，采取由财政部间接调控，由民间会计职业团体直接制定、由各方利益团体参与的会计准则制定模式。因为在我国，财政部作为国家财政收支和财政政策的管理部门，不具备监管证券市场的专业性和超脱性。
　　3.发挥行业组织的自律职能，真正的建立一个政府监管和行业自律有机结合的监管模式
　　目前最关键的就是借鉴美国会计监管模式中的精华部分—重视行业组织的作用。目前，我国的会计行业组织是隶属于政府有关部门的。虽然这样做有利于政府的组织领导，但是也抑制了行业组织的积极性和创造性。这也是我国证券市场会计监管急待解决的问题。如果我们能充分发挥会计职业团体在证券市场中的监管作用，把监管的职责进一步落实到各职业团体，让会计职业界无论在制度建设方面，还是在自身权利方面，都拥有相应的权利和义务，真正建立起适应实际需要的“集中领导，分开管理”会计监管模式。从世界的范围看一些较为成功的证券市场，其内部都有较好的自律功能，行业内部形成一个健全的控制、约束机制。自律管理应包含两个基本层次：一是各证券交易所、证券公司监管内部的控制机构，并接受证监会的监督，定期对其进行检查，并对社会公布检查结果。对于不符合要求的应限制其业务的扩展。二是证券商协会组织，通过同业工会形式对外表达自己的合理利益，对内约束会员的市场行为，制定合理的市场竞争规则，促进良性的市场竞争。
　　（作者：沈阳工业大学 何欣妍、沈阳市规划和国土资源局 宋长明）