加快我市政府信用体系建设的理性思考

◎ 罗 磊 时明凯

　　一、政府信用缺失表现及原因剖析
　　在全社会信用体系的建立过程中，政府的作用最关键，加强政府信用建设是构建整个社会信用体系的当务之急。当前，在我国各级政府行政决策、行政执行、行政监督等经济行为过程中，还普遍存在着行政信用缺失的现象。所谓行政信用缺失是指社会组织和个人对政府公共行政管理行为及其能力信任度的下降和减损，是政府行政管理信誉和威信的降低。它是由不当的行政行为引起的，具体表现为：
　　1.行政决策中的政策多变而且政出多门，政府政策缺乏科学性和稳定性。政府行政决策是政府行政行为的首要环节，决策过程的不民主和不科学将导致政策的不切实际、文件冲突和朝令夕改，这一方面说明政府在公共行政管理上的不自信，同时，这种缺乏信用的行政行为所导致的社会后果就是人们对政府信心的下降。
　　2.行政执行中的多头、多层执行与执行不力，使人们对政府行政过程及其行为能力感到不可靠。由于政府行政执行过程中的相互扯皮、互相推诿、违法违规操作造成政策执行不力，使群众对政策执行产生怀疑，对政府行政行为和行为能力产生质疑甚至失去信心。
　　3.行政监督不力，使人们对政府权力的监督以及其自身的监督感到不保险。行政监督是对政府及其公务人员行政过程和行政行为是否符合法律、规章制度的监督。行政监督的不到位，就是对违法、违规行为的纵容，就是对政府信用监督的放弃。
　　政府信用缺失现象普遍存在，政府的种种失信行为使得人们对政府信用充满忧虑。在现实生活中，社会组织和个人对政府行政信用缺失的反应主要表现在两个方面：
　　1.对政府行政信用现实的抵触。它是指企业和个人对政府正在实施的一系列行政行为不信任而产生的抵触，分为消极抵触和硬性抵触。消极抵触具体表现为：不认同、不作为、不介入、不沟通等等；硬性抵触具体表现为：匿名信告状、直接司法诉讼、个人过激报复行为以及群体性事件等等。
　　2.对政府行政信用预期的失落。它是指企业和个人对政府未来行政行为及其能力的信任和信心减损、下降。具体表现为：不积极消费、不积极投资、不积极参与等等。目前我国一方面居民银行储蓄居高不下、不断攀升，另一方面整个社会的内需不足。这里确实存在一个信用预期下降的问题。
　　剖析政府行政信用缺失的原因，借用经济学对“信用”的理解，我们把政府信用假设成政府与其管理对象之间签定了一个信用合同，而要寻找行政信用缺失的原因，既要分析合同本身的内容，也要考察合同的履行过程，政府行政信用缺失至少有三方面的原因：
　　1.公共行政权力缺乏明确的法律限定，使政府行政行为出现越权、错位现象，导致行政信用的缺失。政府的职能或者说政府公共权力的界定，是政府改革的首要问题，只有政府行政权力受到法律和国民的制约，政府在社会经济领域里才能真正做到“有所为有所不为”。政府公共权力才能不被滥用；只有具备这样的契约精神，政府才有了守信的可能。
　　2.政府行政过程缺乏严格的制度规范，使行政行为出现违法、违规现象，导致行政信用的缺失。政府公共权力一经法律界定，就必须建立一套严明的规章制度来保证权力的正确行使。长期以来，由于行政管理制度的不健全，管理体制的僵化，管理方式的落后，导致政府行政过程的随意性很大，对“自己人”是一套办事规则，对“外人”又是一套办事规则，失去了信用，交易的链条就会断裂，市场经济就根本无法运转。
　　3.行政人员缺乏职业道德的约束，使行政行为出现不公正、不公平现象，甚至出现腐败，导致行政信用的缺失。在市场经济条件下，某些市场原则和市场行为侵入国家与社会公共事务管理领域，是造成行政道德缺失的根本原因。“逐利原则”破坏了公共行政权力性质，使部分公务人员和行政主体热衷于为个人或小集体谋利益。其次，“交易原则”改变了公共行政权力的行使方式，权力寻租、权钱交易、行贿受贿等特殊的交易必然把公共行政权力变成一种特殊的商品。总之，行政道德的迷失势必导致政府行政信用的缺失。
　　二、加快政府信用体系建立的基本途径
　　随着我国市场经济的深入发展，尤其是加入WTO以后，我国市场经济已被纳入世界性的信用规则体系，市场经济对诚信的需求越来越强烈，加快市场经济信用制度建设已成为当务之急。由于政府诚信对整个社会信用建设具有重要的引导作用，因此，建立社会信用原则应首先从政府信用体系建设做起。
　　（一）健全政府自身的诚信机制
　　政府的诚信主要表现为三个方面：政策是否稳定；政府权力的运作是否符合公共利益；政府能否承担责任。要实现政府的信用，需要建立以下几种机制。
　　1.规范政策机制。市场经济诚信机制的建立，需要一个相对稳定的政策环境，这与市场经营者的利益密切相关。政策一旦出台，就要尽快落实，不能轻易改变。政府要有一套规范政策的机制，确保政策的透明与相对稳定，这也是WTO规则对政府政策环境的要求。
　　2.规范权力运作机制。政府对公共权力的运作状况，不仅关系到政府的信誉，而且对整个社会的诚信环境产生巨大的影响。要健全政府权力运作机制，规范、约束政府行为。政府机关及其公务员的廉洁是政府信用的重要体现，关系到政府的道德形象。政府及公务员要牢固树立“三个代表”的思想，执政为民，大力克服官僚主义，惩治腐败，使政府精简、廉洁、高效，树立起政府的高度诚信形象。
　　3.政府承诺机制。政府对社会作出承诺，是政府为社会办实事，履行职责的一种方式。政府对社会作出的每一项承诺，事先都要充分征询社会各界的意见，要经过充分论证，兼顾社会成本和社会效益，不能一味追求政绩，不顾社会需求。政府一旦作出承诺，就要兑现，取信于民，不能轻诺寡信。同样，政府为维护公共利益向社会作出的禁令，事先也应举行听证会，多方听取群众意见，充分论证实施禁令的可行性，是否具备实施禁令的能力和条件。
　　4.政府行为公正、公开机制。政府行为的规范性和公正性，关系到企业、法人和公民财产的安全，影响到商业和社会信用的建立。政府应尽量不直接介入民间的交易，而是为社会制定最基本的制度、规则，提供公共基础设施，建立社会秩序。政府的公正是建立社会信用原则的最重要的保证。政府的公正要求实行政务公开，这是政府接受社会公众监督，取信于民的一项重要措施。政府在管理过程中，不能搞暗箱操作，要最大限度地做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的听证、信息查询和咨询、公开信息发布等政策公开制度。
　　5.政府责任机制。政府的诚信还取决于政府是否有健全的责任机制。不承担责任的政府是没有信誉的政府。政府要承担的责任：一是政府的道德责任，即政府及其公务员要具备公德和职业道德，是社会公众的道德楷模。政府还应承担起推动、组织全社会精神文明建设的重任。要“为官一任，造德一方”。二是政府的政治责任，即政府的决策和行为必须合乎人民的意志和利益。否则要受到公众不信任，领导者遭罢免、弹劾。三是行政责任，即行政机关系统内的责任监控制度，违法乱纪者要受到行政处分，直至开除公职。四是政府的诉讼责任和侵权赔偿责任，即当行政机关及其公务员在行使公共权力过程中，当行政行为侵害相对人的合法权益，造成损害事实时，政府应当像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。建立责任政府，已成为当代世界各国发展民主政治的趋势，是建立政府信誉的重要途径。
　　（二）建立政府管理社会信用的机制
　　在中国，市场经济体制是在政府的倡导与推动下建立起来的。市场经济信用体系的建立，仍然需要政府来促进和推动。我国已加入WTO，市场经济的诚信问题面临着严峻的挑战。政府对构建市场经济的信用，承担着重要的推动和管理责任。
　　1.加强对社会诚信环境的综合治理。政府要采取有效措施解决地方保护、地区封锁、行业垄断、强制交易、歧视待遇等问题，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。要加强社会监督，建立举报制度，使违法者受到制裁。创造公平竞争的环境，确保诚信原则的实现。同时，政府要约束自己的行为，要完善政府官员的政绩考核机制，从制度上遏制政绩考核的“利益驱动”。
　　2.推动社会信用体系建设。目前，我国市场经济的诚信机制正处于初创阶段，信用资源的开发与各类信用机构的建立均需政府的支持和引导。如在政府的推动下，上海建立起了个人信用联合征信系统数据库，取得了良好的社会效益，令上海的信用消费持续升温。政府应对社会信用制度建设提出总体方案，制定相关的法规，统一行业标准。
　　3.促进民间信用中介机构的建设与管理。市场经济的国家均建立起相当完善的专业化信用中介机构，为企业和个人提供信用信息服务。为了改变我国目前信用环境差的状况，建立专业化的信用服务中介机构实为必要。政府有关职能部门要对中介机构进行有效管理和监督，以保证信息的真实性和全面性。对恶意提供虚假信息的中介机构，要有让其出局的制度。
　　4.完善信用法制，加强诚信惩戒机制。健全的法律体系是市场经济诚信原则得以实现的保障。法律可以促进企业、公民遵纪守法，保障诚信机制充分发挥作用。健全的诚信奖惩机制是社会信用体系中不可缺少的组成部分。只有对守信者给予奖励，使其获益；对毁信者施以惩罚，使其付出沉重代价，无立足之地，才能增强人们遵守诚信的信心和积极性。
　　5.推动全社会的诚信文化建设。诚信，是一个民族综合素质的体现，是我国优良传统道德文化的重要内容之一，也是现代文明的基石。大力倡导诚信，是推动市场经济健康发展的必要前提。政府要积极探索把道德建设和法制建设有机结合起来的途径，协调、组织全社会的力量。通过各种形式，大力加强全社会的诚信教育，培养公民的诚信意识。
　　二、完善政府服务功能，加快我市政府信用体系建设
　　党的十六大以后，随着新一届政府提出争取用3年～5年的时间，建立起与我国经济发展相适应的社会信用体系框架和运行机制的目标后，国家已开始着手研究制订全国社会信用体系建设的总体规划和实施方案。目前，各地、各部门开始重视政府信用问题，并将其作为改善投资环境、促进经济发展的重要举措进行了许多有益探索。尤其是经济比较发达的地区，如北京、上海、广东、浙江、福建、山东等都提出了建设本地区信用体系的构想和目标。当前，我市正处在新一轮的经济大发展和产业布局大调整的关键时期，市委、市政府及时抓住难得的历史机遇，适时提出了实现经济生活规则化、政治生活民主化、社会生活法治化的“三化”方针，打造规则、民主和法治的沈阳。这是市委、市政府按照入世要求，在深入查找制约沈阳发展的体制性、机制性、结构性矛盾基础上提出的治市方略，也是我市的入世宣言，是沈阳全面建设小康社会的重要内容，是沈阳实现战略地位历史复兴的根本出路，也是全面打造信用政府的重要举措。
　　为加快我市政府信用体系的建立，必须在政府职能转变上下功夫，从建立和健全与WTＯ规则相对接的经济规则体系入手，初步建立起由政府信用、企业信用、个人信用构成的社会信用体系。建立健全符合市场经济规则要求的规则体系、信用体系和监督体系。政府的职能要从审批型向服务型转变。逐步转变政府机构比较庞大，社会负担沉重；机制不够灵活，计划经济体制所产生的巨大惯性还没有完全改变；效率不高，跟不上经济和社会发展的步伐；服务功能较差，经济发展需要政府提供的帮助还不能到位等现象。为从根本上清除束缚生产力发展的体制性障碍，就必须从解决这些实际问题入手，着力去建立适应新形势需要的诚实、守信的政府。
　　在社会主义市场经济条件下，为进一步完善政府的功能，打造信用政府，就必须在着力塑造服务型政府上下功夫。
　　一是要以市场为导向压缩政府规模，强化政府责任。要按责任政府和提升公民权利的要求来改革政府管理体制。变计划管理的办法为市场调节的办法，充分尊重和发挥市场规律的作用，并根据市场的要求理顺政府运行程序，逐步实现依法行政。也就是在市场经济条件下，由社会、市场与政府构成二元结构，只要是社会和市场能够自行调节和自我管理，政府就要坚决退出。
　　二是以改革政府行政审批制度为突破口，实现政府职能的真正转变。要按照世贸组织非歧视、公开透明、公平竞争、开放市场等原则，改革行政审批制度。改革政府行政审批制度的目的就是要最大限度地发挥市场机制的作用。只要是能通过机制加以解决的，通过中介组织、行业自律能够解决的或是通过监管可以解决的，政府就不要审批。以此作为突破口，推动政府职能的转变。
　　三是通过解决认识问题和制度问题，强化政府的社会服务功能和推行依法行政。通过加深对公有制实现形式多样化的认识，进一步解放思想，花大力气切实解决问题。要果断地清除束缚发展的体制性障碍，废除束缚生产力发展的政策，简化繁琐的程序；坚决清除部门利益和部门保护主义及其主要表现形式——乱收费、乱摊派、乱立规则等现象，建立新的政府运行机制，制定与国际惯例接轨的规则。从本地区实际情况出发，建立科学、现代的政策体系和合理畅通的办事程序，鼓励外来资本进入，要切实提供法律的保障和支持，真正实现从“管”、“卡”到“帮”、“扶”的转变。
　　四是下大力气提高政府管理人员的素质和对其监察的力度。一方面从根本上提高政府管理的效率和水平，另一方面切实加强对政府及有关部门在经济和社会活动中的监督和检查，以保证各级政府真正成为服务型的责任政府。
　　(作者单位：沈阳市发展计划委员会）